关于“宝安城市化后社区建设存在的问题及如何对欠发达社区建设加大经费投入”的课题调研报告
社区是社会的细胞，社区和谐是社会和谐的基础，构建和谐社会必须从构建和谐社区入手。宝安城市化后，现有173个社区，管辖面积为733平方公里，常住人口有329.44万，占全市人口的1/3，其中户籍人口35.48万人，暂住人口294.56万人。户籍人口与暂住人口比例为1：8.3（以上数据均来自2005年统计局数据）。
城市化后，经济体制和社会结构的双重转型使得我区社区建设肩负着全新的任务。为了有效推进社区建设进程，创建“自治好、管理好、服务好、治安好、环境好、风尚好”的和谐社区，本课题组开展了深入的调研，尤其是深入石岩街道二个贫困自然村调查之后，对目前我区欠发达地区与其他相对富裕的地区所存在着贫富县殊较大的现状及问题，认为应该提醒政府关注。现将我区社区运作过程中存在的一些亟需要解决的问题，尤其是贫困村的社区建设费用应加大投入等建议报告如下：
一、我区社区在运作过程中存在的迫切需要加以解决的问题
城市化后，在区委区政府高度重视下，社区建设工作取得了一定的成绩。但由于“村改居”涉及到多层面问题，通过对调查数据资料和访谈资料的科学分析，我们发现当前我区社区在运作过程中存在一些迫切需要加以解决的问题，主要表现在以下十个方面：
（一）股份合作公司与社区居委会没有完全剥离
为了使社区正常运转，我区股份合作公司承担较大比重的社会建设与社区管理费用。据调查统计，2005年社区股份合作公司对居委会的补助为50,414万元，比2004年的44,548万元增加5,866万元，增长13.17％。
调查表明，“村改居”后，股份合作公司没有完全从社区中剥离出来，原来的“村办社会”转变为“企业办社会”。股份合作公司肩负着多种社区建设与社区治理的职能，主要有：（1）基础设施（市政道路、路灯、供水、供电、排水、排洪、通讯管道等）的建设、维修与管理；（2）环境卫生；（3）治安管理；（4）其他事务管理等。
就人员安排而言，“村改居”后，社区居委会和社区股份合作公司的工作人员没有彻底分离，交叉任职的比重很高。调查表明，在当前我区128个“村改居”的社区中，有120个居委会主任在股份公司任职，其比例高达93.4%。
这种现象导致政企不分。社区股份合作公司作为市场经济中的经济人，自主经营、自负盈亏、独立核算，其责任和宗旨在于合法经营、追求利润、依法纳税，应逐步减少直至最终免除其承担社区建设与社区治理的责任和义务。
（二）社区正式工作人员的配额不足
截至2005年底，我区共有社区工作人员22188人，占管辖人口的6.7‰。从结构上看，社区工作人员主要由以下5大块构成：
（1） 正式工作人员2824人，占13％；
（2） 临时专职工作人员（如统计员、计生专管员等）2301人，占10％；
（3） 环卫人员5965人，占27％；
（4） 治安联防队员9683人，占44％；
（5） 其他临时人员1415人，占6％。
与庞大的管理人口相比，我区社区工作人员呈严重不足。另外，由于各级政府下达给社区的任务繁重，因此，现有社区正式工作人员配额显然难以完成各项必须的工作任务。。
（三）“村改居”社区基本没有专门的办公场所
“村改居”之前，社区市政设施基本上由村集体出资建设的，由于起点低、规划不合理，没有足够的文化活动空间和文艺活动场所，社区服务水平普遍偏低，达不到“平安、和谐”社区的基本要求，难以满足居民的日益增长物质文化生活的需要。据调查统计，116个社区没有专门办公用地，均与股份合作公司合署办公。就非村改居的社区而言，其办公场所也没有达到“平安、和谐”社区的要求。
（四）社区管辖面积划分不合理
就管辖面积来看，最小的（蚝三社区）只有0.2平方公里，最大的（楼村社区）则有37.6平方公里。管辖人口规模差距较大，最少的（蚝四社区）只有2321人，最多的（油松社区）则达20.11万人（其中外来人口20万人）。
（五）社区物业管理缺乏市场化手段
城市化前，原村委基本上没有引入市场化的物业管理，并承担全村所有公共事务的支出（包括住宅区的环卫、治安等）。城市化后，“村改居”的社区仍按照原村委的方式，承担了这些物业管理的重担，使其不堪重负。
（六）村改居后，原村民就业困难
城市化之后，由于原村民受到教育水平较低、观念比较陈旧，就业问题变得尤为突出。在调查中，社区干部反复向课题组谈到的问题之一就是原村民的就业问题。因此，在就业形势日益严峻的今天，如何实现原村民的充分就业，已经成为建设和谐社区必须认真解决的问题。
（七）欠发达社区与其他社区居民贫富差距拉大，造成社会极不和谐
据宝安区同富裕办公室不久前统计的资料来看，我区居民年收入不足3000元的居民小组（自然村）有84个。这些居民小组普遍存在集体债务沉重、养老保险无力缴交、居民分红少或无分红、干部工资无法按时发放或无工次，办公费用严重不足。
（八）社区居委会和社区工作站难以定位
目前，我区虽然已经挂牌成立了66个社区工作站，但还没有正式运转。按照相关规定，新成立的社区工作站将作为政府在社区的派驻机构，对社区进行管理和提供公共服务；而社区居委会则纯粹是一类群众性组织，履行自治职能。
从其他地区的实际运作结果来看，两者的功能很难界定，两者的关系很难理顺。特别是我区居民整体素质较低、自治能力较差和自治意识不强，社区居委会这类群众性组织将会虚化。
（九）社区居委会的行政化色彩较浓
就目前我区社区运行的状况而言，社区居委会成为名副其实的街道派出机构，未能充分发挥一个群众性自治组织的应有功能。
根据1989年颁布的《城市居民委员会组织法》，社区居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织。但是，随着经济社会的发展，特别是“单位”体制下的社会职能逐步向社区转移，人员流动加大，就业、社会保障等问题日益突出以及社区居民服务需求的日益多样，在实践中，政府在社区层次的管理和服务职能与社区组织应协助承担的任务划分不够明确， “行政化”倾向比较突出。在很多地方社区组织仍然被看作是基层政府的延伸，承担的主要是来自政府下派的工作。据统计，社区居委会承担40多项行政性事务，加上名目繁多的检查、评比、考核、统计、会议等，社区居委会所承担的任务异常繁重。
二、全面推进社区建设的建议
社区是社会的细胞，社区建设是一项复杂的系统工程。为了有效推进我区社区建设进程，创建“自治好、管理好、服务好、治安好、环境好、风尚好”的“六好”和谐社区，在建立科学合理的社区财政投入机制的基础上，我们建议：
（一）建立良性社区财政投入机制
财政投入机制是构建“和谐、平安”社区的物质保证。因此，为促使我区各社区良性运行和协调发展，必须遵循科学合理、因地制宜、公平民主、务实节约的原则，建立与经济社会发展水平相适应的社区财政投入机制。
1、逐步实现股份公司与社区居委会的人员分离，逐步消除交叉任职的现象，使两个组织的人员各司其职。
2、遵循社区发展的普遍规律，厘清社区居委会与社区工作站之间的关系。
3、提高社区工作人员的工作积极性和稳定性，开展专业化、职业化的培训，以提升他们的能力和素质。
4、建立科学合理的社区工作准入制度，促进社区工作规范化、制度化，并确保费随事转。
5、以管辖面积和管辖人口为依据，对相关社区进行重新划定。 7、出台支持性的政策，构建社区居民就业平台，有效推进“村改居”社区居民充分就业。
6、按照《宝安区推广社区物业管理暂行办法》，依据“谁受益，谁出钱”的原则，加快社区物业管理工作步伐，通过社会化的方式承担社区部分的治安、环卫等经费，以减轻政府的财政负担。
（二）针对我区贫困村、欠发达地区的社区建设建议如下：
1、继续实施同富裕工程。加大同富裕力度。逐步提高欠发达村人均年收入标准，从而惠及更多的欠发达地区和困难群众。
2、加大对弱势群体的扶持力度。在资金等资源的投入上向弱势群体倾斜。解决困难群众的生活难、医疗难、就业难、住房难、子女就学难、残疾人康复难等实际问题，让更多的困难群众享受改革开放的成果。
3、健全和完善社区的保障体系。落实最低生活保障制度，做到应保尽保，按月发放；加强对社区居民的救济救助，以及提供养老托老等各类社会福利和公益服务。动员社区居民参加各种类型社会保险。
附：关于石岩街道坑尾、元径居民小组贫困状况调查以及解决对策的报告
“我们村集体分红为‘零’，集体固定资产被卖光，村民今后的生活出路何在呢？”这既是贫困村群众、干部上访的主要内容，又是困扰区、街道政府的群众突出问题。
日前调查组来到石岩街道走访了坑尾村和元径村。坑尾村75岁的老党员周观妹，元径村87岁的老劳动模范钟盲娇扶着拐杖诉说村里的窘迫境遇，对前任村长的乱作为所造成的恶果欲哭无泪！
坑尾、元径居民小组现状及存在债务沉重，养老保险无力缴交，居民无分红干部无工资办公无费用等问题。现在，我们将调查情况报告如下：
一、坑尾居民小组现状及存在的问题
坑尾居民小组位于上屋社区最北端，座北向南，是勤劳致富的风水宝地。全村户籍人口82人，党员4人，工作人员6人。生产队时有果园、水田125亩，人均1.52亩。改革开放后分别引进深圳同庆五金机电公司（下称同庆厂）租地11000平方米作为工场，年土地租金50万元；出租5000平方米厂房给天成塑胶制品厂（下称天成厂）办厂，年租金50万元；1995年建有办公楼1000平方米，其中一楼250平方米作为商铺出租，年收租金5万元。全村年收入共105万元，年人均收入近1.3万元。
但从2000年7月至2004年9月周怡明担任居民小组组长期间，将同庆厂11000平方米场地于2001年以201万元卖给曾凤媚；办公楼一楼6间商铺于2002年以30万元卖给了浩东厂；天成厂厂房、宿舍于2003年以480万元卖给了远通厂。当可变钱的不动资产卖光后，2004年又将仅剩下的400平方米的晒谷场和300平方米的鱼塘分别以13万元和8.6万元卖给珠海人梁好。如今，集体资产仅剩一口水井和解放前留下的一座碉楼。
因此造成坑尾居民小组债务沉重、养老保险无力缴交、居民无分红干部无工资办公无费用等现状。
据统计，坑尾居民小组集体债务高达280多万元，人均欠债达3.5万元。其中，欠原村民果树征收款36万元、上一届居民小组干部工资35万元、石岩径贝钟建伦个人40万元、上排股份合作公司20万元、福建人陈辉耀个人90万元、上屋居委会60万元。
坑尾居民小组购买养老保险人数为37人，集体和个人每月需缴纳费用共12，600多元，其中集体分担6586元。由于坑尾属欠发达村，同富裕工程专列社保扶持资金给予扶持，扶持时间为3年即2003年11月至2006年10月。目前2003年11月至2006年6月的社保资金已经拨付，2006年7月至2006年10月的社保资金正在申请。由于坑尾目前集体无任何经济来源，扶持期限过后集体缴交部分若无资金补充，坑尾居民小组投保将出现“断供”现象，那么符合领取条件的老人将得不到当月的养老金。
据了解，目前坑尾居民小组出现“三无”现象。一是居民无分红，从2002年以来坑尾居民小组集体分配均为“零”；二是干部无工资，2005年7月至今，新一届居民小组干部及工作人员每月共16000元的工资无法发放；三是办公无费用，就连买一支笔的办公费用也没有，复印一张纸都要到就近的工厂复印，居民小组正常办公难于为继。
二、元径居民小组现状及目前存在的问题
元径居民小组位于街道上屋社区东部，户籍人口146人，党员6人，工作人员11人。生产队时期有果园和水田95亩，人均0.66亩。改革开放后，集体经济主要来源有：① 1993年建成的两栋1700平方米的厂房，年收租金20万元；②恒杰公司租用15000平方米土地，年收管理费12万元；③50，000平方米石场的租金12万元/年；④办公楼一楼铺租金9万/年，年收入共53万元，人均年收入3，630元。
但自1994年8月至2005年9月叶志坚担任元径居民小组组长期间，于1997年与顺兴家私厂签订 “租用厂房协议”，把两栋1700平方米的厂房和周边共2010平方米的土地租给顺兴家私厂，租用年限33年（即从1998年3月15日起至2031年3月15日止），租金为每月5000元，算至2006年，本应有租金51万元的，但只是收了9万元的首期租金，后续租金42万元至今一分未收；办公楼的底层以28万元永久性卖给了叶杏文个人；原村属9块共1，080平方米的宅基地卖给官田人；原村50，000平方米石场以250万元卖给了福建人，在250万元出售石场资金中，只有50万元用于铺路，另200万元去向不明；原村13，000平方米土地被卖给了龙城行公司，交易金额不详；租赁给恒杰公司15，000平方米土地，期限50年，每年租金12万元，50年本可收入600万元，但只是一次性收取了土地管理费70万元，余下应收的530万元无人问津。更为离奇的是，村长叶志坚与上屋人叶瑞安赌足球，叶志坚输了45万元，将集体的
1，000平方米地皮划给了叶瑞安作为顶替自己所输赌债。到了最后，连村里100平方米的治安亭以13万元的价格卖给了本村香港人叶玉南了。在调研中，87岁的元径居民钟盲娇说：“我们那一代人，农忙时早上５点钟起床割禾莳田，那时没有时钟，只看天上星星落到那里才是晨五时。我一家一户叫门出勤，捱至今日，本有好日子过。但换村长后，看到官田村老人八月十五每人一盒月饼，200元老人金，而且还请老人们吃了餐饭，心里兴死。看看元径村民，望到今日，一分钱都?分红，真是?都?死！”。目前，元径居民小组唯一的经济来源是每月向暂住人口收取6400元的卫生管理费和停车费。
因此，元径居民小组与坑尾面对的困境相同，该村存在的突出问题仍然是：养老保险无力缴交、居民无分红干部无工资办公无费用。
目前，元径居民小组购买养老保险人数为57人，集体和个人每月需缴纳费用共17，556元，由于元径属欠发达村，情况与坑尾类似，扶持期限过后集体缴交部分若无资金补充，元径居民小组投保将出现“断供”现象，那么符合领取条件的老人将得不到当月的养老金。
据了解，目前元径居民小组同样出现“三无”现象。一是居民无分红，从2001年以来元径居民小组集体分配均为“零”；二是干部无工资，元径居民小组拖欠往届干部和工作人员工资及工龄补助等累计多达40万元，新一届居民小组干部工资无法发放；三是每月2，000元的办公费用无着落，正常运转难于保证。
三、扶持坑尾、元径居民小组的几点建议
（一）加大财政支持力度，为坑尾买回同庆厂那块地
2006年９月22日，坑尾居民小组召开全体党员干部、居民代表会议，共有22名居民联名签名一致同意购回同庆厂11000平方米土地。经居民小组干部与曾凤媚协商，曾凤媚同意坑尾居民小组以210万元购回同庆厂。经计算，若收回同庆厂，每年租金收入有50万元，坑尾居民小组年人均收入6000元，达到了脱贫的标准。
该项目虽然有利于坑尾居民，但是如何筹措赎买资金呢？
建议：１、区政府拨款100万元；２、街道财政拨款100万元；３、余下10万元由其自行筹措。
（二）街道及元径股份公司共同购买区计生协会的厂房和宿舍
经了解，市、区和石岩计生协会在石岩田心工业区投资建设的一栋3000平方米的工业厂房和一栋2500平方米的宿舍，准备以580万元出让。
建议由街道财政拨付280万元，其余不足部分由上屋社区股份合作公司向街道同富康公司作担保，同富康公司为元径股份合作公司作贷款担保，向银行贷款300万元购买该厂房、宿舍。将它购买下来划归元径股份公司，可作为扶贫的一大项目。若成功购买了该厂房、宿舍，元径居民小组每年租金可收入66万元，减去年息23万元后，每年纯收入43万元，人平均年收入2，945元。至于元径300万元的本金还款手续和该厂房、宿舍资产的收入管理模式另作研究。
（三）以法律的手段为元径已变卖资产理清产权，维护集体财产神圣不可侵犯的法律权威
鉴于在叶志坚时期变卖的项目较多，金额巨大，而且跨越时间长。理清权属关系是维护集体财产神圣不可侵犯的主要手段。比如，叶志坚为了还赌债，其一句话就将集体1000平方米地皮无偿划给了上屋人叶瑞安，那位上屋人已在地皮上建厂房了。村长们诸如此类的所作所为算数还是不算数呢？要界定它。还有前面讲到的协议、合同都蕴藏着一大笔收入，假若将所有陈年烂账厘清的话，一方面可以稳定群众情绪，让群众看到了出路，另一方面分清合法与非法的界限，体现了集体财产的神圣不可侵犯，群众更相信党和政府会为他们作主。
为此，建议在上屋社区党支部的领导、组织下，街道驻社区领导协调司法、城建、国土、审计等部门组成工作组，对已变卖的资产明晰产权，理清合同、协议的来龙去脉、清晰合同条款，调节合同各方的利益关系。属于集体该收的租金的则收租金，该收厂房管理费的则收管理费，该“退地还钱”的则将土地购回来……等等，总之，属集体的一分一寸都要追索回来，以维护法律权威！
纵观前面所述，除了区政府支持外，街道财政支持坑尾、元径居民小组共380万元，为坑尾买回了11，000平方米的用地，该块地地理位置优越，年收租金50万元，人平年收入6000元，一举脱贫。元径从此拥有了5，500平方米的厂房宿舍，还清贷款前，年收入43万元，人年平均收入2，945元，还清贷款后，年收入可达66万元，人年平均年收入4，520元。加之厘清合同后的资产收入，亦都跨入了脱贫之行列。
无党派调研组
2006年11月21日