中国和印度信息公开法律比较

 

                  [来源：法律博客网站] [作者：许志永]

 

　　为了保障公民依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，印度于2005年6月21日正式颁布了《信息权利法》并于当年实施，中国于2007年1月颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，于2008年5月1日起施行。两国政府颁布信息公开法律有着共同的社会背景，即公众对知情权的要求和反腐败的压力。两国信息公开法律在信息公开范围、信息公开程序方面有很多大致相同的规定，但在法律本身的地位、法律适用范围、信息公开例外的范围、信息公开保障制度等方面有一些不同之处。

 

    就法律本身地位而言，中国《政府信息公开条例》位阶低于印度的《信息权利法》。印度的《信息权利法》是国会制定的正式法律。中国的属于“条例”，即国务院作为行政机关颁布的行政法规，其级别低于中国的国家立法机关??全国人大及其常委会颁布的法律，根据立法法的规定，国务院具有一定的立法权，通常是立法条件不够成熟、国家立法机关没有制定法律但社会又需要相关规范的时候，由国务院先行制定行政法规。

 

    就法律适用范围而言，中国的《政府信息公开条例》适用范围小于印度的 《信息权利法》。《政府信息公开条例》第二条规定“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”纵观整个条例，其适用范围只是“人民政府”，即狭义的政府，国家权力中的行政分支部分，不包括人大、司法以及执政党等公共管理机构。印度的《信息权利法》适用范围是所有的公共管理机构，包括行政、立法、司法机关，政府授权的管理组织以及党派、社会团体等。

 

    就信息公开范围而言，中印有大致相同的规定，也有很多差异。比如，政府的规范性文件、国民经济和社会发展统计信息、财政预算、决算报告、行政机关的设置、职能、关系公民切身利益的政府行为等等，中印都有规定。但中印就政府不公开的信息范围规定方式不一样。印度法律采用列举的方式公布了不予公开的信息范围：其公开可能影响到国家主权、安全、战略、科技和经济利益等或导致国防安全的信息；被任何法院和法庭限制发表的信息或者轻蔑法庭的信息；其公开将会破坏议会或者邦立法机构的利益的信息；包含商业机密、交易秘密或知识产权的信息，其公开会损害第三方权益的信息；现有的关于个人信用的信息 （除非由政府机构提供担保）；从国外政府秘密获取的信息；对个人生命或者生理安全造成危险的、用来帮助安全执法的信息；妨碍对犯罪行为进行调查、逮捕或起诉的信息；内阁公文，包括部长级会议的记录以及政府机构及其部长提出或为他们提出的意见和建议等。

 

    中国法律没有详细列举不予公开的信息，而是用一句话规定了信息公开的例外??行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。同时规定了“行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。”关于国家秘密的范围，《中华人民共和国保守国家秘密法》第十条规定“国家秘密及其密级的具体范围，由国家保密工作部门分别会同外交、公安、国家安全和其他中央有关机关规定。”也就是说，一些不能公开的政府信息的范围最后是由一些行政机关来确定。

 

    中印申请公开信息的程序大致相同。印度《信息权利法》规定，如果公众需要某部门的信息 （必须是该法案许可范围内的信息），须向该部门的公共信息官提交一份申请，并支付费用。公共信息官在收到该申请和费用后，必须在30天内做出答复；如果该申请涉及到控制该信息的另一个政府机构，答复时间允许延长15天；但在涉及到个人生命和自由的情况下，公共信息官必须在48小时内做出答复。中国信息公开条例规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。

 

    关于信息公开保障制度，中国印度之间有较大区别。中国的《政府信息公开条例》第33条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”按照字面理解，公民认为政府和信息公开有关的行为侵犯自己权利的可以举报，可以行政复议，可以起诉，但是中国行政诉讼法规定，具体行政行为是针对个人的行为，不包括政府的规范性文件以及涉及不特定对象的公共利益的行为。所以很多情况下公民申请信息公开而政府不履行义务，公民不能申请司法救济。

 

    印度的《信息权利法》规定，公共管理机构在该法案公布后的100天内，应设立公共信息官 （PIO，PublicInformationOfficer），即包括中央政府公共信息官和邦政府公共信息官，负责处理公众信息请求。更重要的是，印度《信息权利法》规定成立信息委员会，包括中央信息委员会和邦信息委员会。《信息权利法》一共六章，却用三章内容分别讲述中央和邦信息委员会的组成、产生方式、任期、任职条件、工资津贴标准、去职条件，以及信息委员会的权力和处理程序，几乎占去了整个《信息权利法》一半多内容。这些规定确保了委员会的相对独立以及类似于专门法庭的地位，信息委员会在审理关于信息公开的申诉时具备很多民事法庭的权力，并可以对任何不履行义务的公共管理部门进行经济处罚。

 

    总体上看，印度的《信息权利法》地位更高，适用范围更广，更具备可操作性，尤其是它的相对独立的信息委员会能够形成对公共权力机构的监督，有效保障公众知情权。从印度过去两年来《信息权利法》实施情况看，效果很不错，公权力机构信息透明度有了很大提高。中国的《政府信息公开条例》实施后效果如何，则还要看实践的检验。