案由: 关于深圳户籍制度改革的意见与建议

理由：  

一、深圳人口的状况

    深圳有研究机构指出,截止2007年9月深圳市的常住人口是1404万人，其中户籍人口182万，外来人口1222万。并提到其中约有200万的灰色人口（无正当职业）。这些数字的真实性可以从另外两个途径的统计中得到证实：一个途径是深圳市计划生育系统，该系统于2007年9月召开了一次工作会议，会上深圳市各区上报的外来人口统计之和已超过1200万人，加上现有的近200万户籍人口，深圳的人口总数已超过1400万；另一个途径是深圳市公安系统，该系统2007年8月的一份《关于2007年度深圳市暂住人口统计工作数据和质量分析的报告》中显示：深圳市当时的暂住人口是1168.3万人。再加户籍人口，深圳市的常住人口总数也是约1400万人。

    上述数据表明，深圳市户籍与非户籍人口的比例是1:6，户籍人口倒挂依然严重。

二、深圳户籍人口倒挂的危害性

1．造成社会的不公平和不安定

    深圳的非户籍人口除了约200万的灰色人口外，绝大部份（约1000万中的有工作能力的人）为深圳各行各业岗位上工作的人，有的甚至是辛勤劳动了十多年乃至二十多年，由于种种原因不符合深圳的入户条件，长期被拒在“户籍”门外（有的也因此被拒在各种“编制”门外），无深户给他们造成诸多工作生活的不便（如常被查证、回外地办证、小孩回外地中考、高考等），而特别是捆绑在户籍上的教育、社保、择业、薪酬等种种不公平待遇使他们困惑，使他们觉得低人一等，使他们心灵受到伤害！而且这种伤害还不只是一代人，甚至是二代，三代人！社会不公平造成人们心理的不平衡和无归宿感无疑是社会不安定的因素。

2．不利于深圳经济的进一步发展

    社会不公平直接伤害了人们工作、创业以及投资的积极性与热情，同时也抑制了他们的消费欲望。

    有专家指出：深圳户籍人口倒挂，造成的许多人的无归宿感，直接导致深圳的本地消费市场规模相对陕小，反映居民生活水准的恩格尔系数相对低下。把深圳与广州比，深圳的人均收入高于广州，但消费能力却低于广州。03年的数据显示，深圳的社会商品零售总额是801.7亿元，而广州是1494.27亿元，高出深圳约一倍。深圳的恩格尔系数是27.9%，而广州是36.8%，高出深圳有9个百分点。而且深圳本地消费市场偏小和恩格尔系数偏低还带来了其它一系列的负面影响：国际国内的许多大型销售企业往往将其华南总部设在广州，而非深圳。甚至亦有在深圳本土成长起来的大型（有的可称为特大型）企业也已经或正在考虑将其总部内迁。

三、户籍制度改革的问题与思考

1．对社会资源短缺的担忧

    社会资源短缺是我国大城市户籍制度改革要解决的一个难题，特别是我们深圳这样一个在改革开放中迅速成长起来的人口超千万的特大型移民城市，社会资源短缺的问题犹其令人担忧。这是我市户籍制度改革多年来步阀迟缓的一个重要原因。

    户籍制度改革要付出的社会资源中，很大一块是教育资源。根据国务院的规定：流动人口儿童的九年义务教育的责任是人口流入的当地政府。这就是说教育这一部份资源已经是法定的必须付出的资源，无认是否深圳户籍，只要在深圳合法居住1年以上，其属九年义务教育年龄段的儿童就可以在深圳获得待遇相同的学位，深圳已经开始这样做了。因此，教育资源的付出已和户籍制度改革无关。

    另外，社会保障方面，深圳市政府正为此作了许多努力，2008年3月开始实施的《深圳市社会医疗保险办法》使深户与非深户可以享受相同的医疗保险待遇。失业保险，退休待遇也有类似的办法出台。

    至于土地、交通、水资源的社会承受力问题，尽管深圳在这此方面已经出现了种种困难，但对深圳已有的1400万人口而言，深圳已经承受了这些社会资源的考验，而且深圳市政府正在努力采取措施，创造改善这些社会资源的条件。

    因此，目前户籍制度改革将要增加的深圳社会资源负担是很有限的。而且，如果我们在户籍制度的改革中既做到对全体深圳市民设定公平的发展机会，又能变单纯的社会资源消耗为社会资源再创造的新的动力，那么，我们的户籍制度越公平合理，对人越具吸引力，则我们的社会资源就会更加丰富地创造出来！

2．对人口素质下降的担忧

    把人口素质与户籍制度划等号，这是对户籍制度的极大的误解。人口的素质是人口的实际状况决定的客观存在，户籍制度应该只是这种客观状态的主观反映。现在深圳的户籍制度不去反映人口的客观状况，把85%以上的常住人口排除在户籍登记之外，并不能因此而否认这些人口在深圳的存在，当然也就丝毫不能改变已经存在的深圳人口的素质。深圳人口的素质状态是深圳经济社会发展的客观需要决定的，它只能随着客观需要的改变而改变。

    那么，提高入户条件的含金量，是否可以提高人口素质的含金量呢？回答是否定的!因为这已为我们以往的实践所证实。多年来实行的精英入户的高户籍门槛政策,既没有控制人口的过度增长,也没有改变深圳实际的人口结构.只是把其他许许多多社会不可缺少的并且已经进入深圳的人口拒在户籍登记的“门外”。因此，提高入户条件的办法对提高深圳人口素质的实际状况毫无作用。相反，这种由政府主导的社会不公，极易造成不好的社会影响，引起社会的不安定、不和谐。

    人口的素质既然就是由经济社会发展的客观需要决定的，那么提高人口素质的办法就只能是提高经济社会发展的客观需要即社会经济结构的调整与产业升级。客观需要提高了，已有的人才可以经培养教育得以提高；新缺的人才可以引进；不能适应的人才可以在新的地方、新的社会位置上找到新的安排。我们真正把产业结构的调整与升级搞好了、把户籍制度改革也搞好了,那么在我们的户籍人口上升、人的受教育程度上升的同时,总人口不仅可然不升反而可然下降。只有这样,我们的户籍政策和人口政策才是正确的。

3．对社会治安的担扰

    有人认为自2003年开始深圳暂住证政策的改变，由于放宽对外来人口的管理，使深圳人口增加更快，社会治安状况恶化，再搞户籍改革更难以想象。应当承认暂住证政策改变后，无正当职业（主要指无合法经济来源）人员的增加已经恶化了深圳人口的素质结构，也不利于社会治安的治理。但这个问题的产生不在于必须改变的暂住证政策，而在于暂住证政策改变后新的有效的社会管理方式没有及时地跟上去。从这个意义上讲，我市户籍制度的改革不是要不要改的问题，而是要加快进行。如果我们尽快地将有合法的住所和有合法稳定的经济来源、在深圳已居住一定时间的人及时地转为户籍人口，使暂住人口总数大大下降，社会治安现的工作量也就会大大下降。如果今天暂住人口不是1200万，而是只有400万或300万，那么其中200万的灰色人口，不是会有更多警力去监控去管理吗？

4．深圳已经有了居住证制度，户籍制度改革还有必要吗？

    深圳正在试行的居住证制度，其中本意在于改暂住证的“外来”意识为居住证的“居民”意识，同时也试图消除包含在暂住证中的不公平待遇，使所有在深圳务工、创业、生活、有房产等人与深圳户籍人口享受一样的待遇。并要将居住证覆盖深圳全部户籍和非户籍人口。

    显然，深圳居住证比之暂住证在制度设置上有着显著的进步。但是这种进步有些只是理想的进步，在实践中并不能真正实现。如教育待遇问题，今天暂住证的儿童不仅仅是上学费用高，还有一个主要问题是中考与高考问题，由于中考和高考的招生指标是和户籍相联的，无深圳户籍尽管可以在深圳读书，却不能在深圳考试。由于深圳和内地的教材不一样，在深圳读书再回内地考试就行不通。为此不少暂住证儿童只能回内地读书，而为了使小孩不至于成为留守儿童，父母只能有一个陪子女离开深圳。这就是网上市民反映的所谓“在深圳生、深圳长，不是深圳人，深圳没有家”和“户籍制与教育制使他妻离子散”的情况。深圳居住证制度显然无法解决这一问题。居住证的设计人员可能并不知道这一问题，这就又使得我们考虑到另一个层面的问题，即我们的人大、政协以及各级政府部门少有暂住人口这些实际上没有选举权和被选举权的深圳市民的代表人，对他们所遇到的问题难有设身处地的感受，于是制度设置难免有缺失。而暂住证改为“居住证”这部份人口的基本政治权利问题仍然没有解决。

    还有，居住证要覆盖全部深圳人口，这就不仅仅使深圳人的身份证变得多余，而且使户口也变得多余。并且还增加了深圳户籍居民的麻烦和公安机关办居住证登记的工作量。而不覆盖全体人口，非户籍人口的“外来”意识实际又难以消除。

四、户籍制度改革是一场价值观的革命

    户籍制度的改革涉及广泛的社会问题，有许许多多的难题要我们去分析、去寻找解决的办法，为了面对所有的困难而能坚定户籍制度改革的决心，我们认为有必要在更高的层面上来认识这个问题。

    温家宝总理在十一届全国人大一次会议记者招待会上有段话，他说：“公平正义是社会主义国家制度的首要价值。公平正义就是要尊重每个人，维护每个人的合法权益，在自由平等的条件下，为每个人创造全面发展的机会。如果说发展经济，改善民生是政府的天职，那么推进社会公平正义就是政府的良心”。公平正义作为社会主义国家制度的首要价值,应当在户籍制度的改革中充分体现出来。这说就是: 户籍制度改革要把“以国家为主体和目的”的价值观转变为“在国家利益和法制原则下以人为主体和目的”的价值观。即在户籍制度的改革中要始终贯彻“尊重个人权利,保障个人尊严”的精神,将“公平”作为与“效益”同样重要的价值目标,将“民主自由”作为与“秩序安定”同样重要的价值目标,来构建适应当代中国社会的户籍制度。我以为这就是我们深圳在户籍制度改革中要进行的一场价值观的革命!而且这场价值观的革命正是深圳思想大解放要有所突破、要敢为天下先、要真正走在全国前面的具体体现.

鉴于上述理由，提出如下户籍制度改革的办法。

一、建议取消所有与户籍有关的涉及市民基本生活权利的不公平政策，扫清户籍制度改革的障碍。

     1、取消所有学校仍在公开或暗中执行的收取非户籍儿童的择校费、借读费、学杂费的做法。建议由市教育局及有关政府部门组织专人进行专项调查与整治,并设立有效的举报电话,举报点(包括网上举报)或开设博客接收公众投诉.

    2、建议市财政根据我市实际应承担的九年义务教育的任务，计划应有的教育经费财政拨款，以保证全市所需学校的学校硬件设置建设和以同工同酬为原则的全体教师应有的工资经费。

    3．建议广开办学门路，鼓励公办私办多种途径办学，并按统一标准，以学位为单位验收通过后计付财政款项。此种办学方法可借鉴学习香港兴办护老院的做法，即公款民办，按标准验收付款。

    4．建议加大力度尽快缩小或者取消政府主管的行政单位、企事业单位、特别是大量存在的教育卫生系统因户籍或与户籍关联的同工不同酬现象，并尽快取消不合理的“编制”制度，实现凭能力上岗，按贡献取酬，以利于提高我市的教育和医疗服务质量。

    5．建议取消经济实用房的户籍限制条件，在深圳连续购买社会保险十年以上并交纳个人所得税2万元以上，经确认为真正在深圳工作居住且收入低、负担重的人有资格申请购买经济实用房。

    6．建议撤销现有的不方便暂住人员参加人民代表选举的制度条款，由暂住人口参选登记的政府部门自己采取方便有效的办法落实选民登记的唯一性。真正实现暂住人员的选举权与被选举权。
    7.建议本市特区内外尽快实现以“合法住所和稳定的经济来源”为唯一条件的户口迁移制度。
    8.建议市政府组织有关人员查清全部与户籍有关的涉及市民基本生活权利的不合理政策，采取有效措施加以消除。
二、建议以急事易事先办为原则，尽快出台新的入户政策。
    1. 优先解决生在深圳长在深圳的儿童户籍，让他们身心健康地在深圳成长。建议在深圳出生、年满5岁、且其父母在深圳工作居住五年以上的儿童可以优先办理深圳户口。
    2. 改革成人入户条件，建议凡在深圳有合法的住所，稳定的工作与经济来源在深圳连续居住7年以上并同时缴纳社会保险；或缴纳个人所得税累计五万元以上（不含股票交易税）；或固定资产（包括个人房产）200万元以上的有工作的居民，不论年龄均可办理深圳户口，且其直系亲属可以随迁。

 

 

           本提案已于今天下午提交